在建设用地指标跨省交易上，成渝地区和长三角是否会先行一步？

《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《纲要》）3月16日公布。《纲要》提出，推进耕地指标和城乡建设用地指标在省级统筹下实现跨区域流转，探索节余指标与长三角地区跨区域交易。

而在结束不久的全国两会上，出席全国人大会议的四川代表团和驻川全国政协委员分别以全团建议和联名提案的方式向大会提交了加大对成渝地区双城经济圈土地管理制度改革试点支持力度的建议和提案。

四川方面希望借助成渝双城经济圈和长三角一体化两大国家战略，来推进用地指标跨省交易试点。

脱贫攻坚的特殊政策

在严格耕地保护政策下，为了统筹解决城镇和工业园区用地不足的问题，2004年国务院发文提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。城乡建设用地增减挂钩随后开始试点推广。

增减挂钩政策执行时有明确的范围限制，为了助推脱贫攻坚，根据中央有关部署要求，2016和2017年，自然资源部两次拓展增减挂钩政策范围，允许集中连片特困地区、国家级和省级扶贫开发工作重点县、贫困老区增减挂钩节余指标可在省域范围内流转使用。

2018年，该政策再度升级。为了集中力量帮扶深度贫困地区脱贫攻坚，2018年，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（下称《办法》），明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。

自然资源部在答复全国人大代表建议时称，这一政策是党中央、国务院为支持“三区三州”和深度贫困地区打赢脱贫攻坚战，采取的一项特殊支持政策，《办法》明确政策有效期至2020年12月31日。

自然资源部称，从政策实施情况看，增减挂钩节余指标跨省域调剂，优化了城乡土地资源配置，促进了节约集约用地，为深度贫困地区脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。

这一政策使调出地区和调入地区都受益，因此，政策到期之后仍然存在很大的需求，尤其是刚刚完成脱贫攻坚任务的地区。

比如，全国政协委员、贵州省政协副主席李汉宇去年提交《关于将贵州生态宜居（地质灾害）移民搬迁工程纳入国家“十四五”规划的提案》，提出“实施生态宜居（地质灾害）移民搬迁工程时，继续实施并加大土地增减挂钩流转交易政策支持力度”。

自然资源部也表示，2021年之后，将研究对现行的跨省域调剂政策价格机制、调剂方式、调剂程序等方面进行调整，以进一步巩固脱贫攻坚成果。

不仅如此，这一特殊政策也为土地管理制度改革进行了探索，提供了一些经验。各界对推进土地指标跨区域交易的呼声由来已久，也借此希望政策到期之后进行突破。

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎2020年撰文《以重大改革推动“十四五”城镇化高质量发展》，提出在“十四五”期间推进全国土地交易制度的改革。他认为，开展全国性的建设用地、补充耕地指标交易，政策上已无原则性障碍，各方都期待有更大的实践突破。

三农问题专家、四川省社科院研究员郭晓鸣向表示，“三区三州”跨省调剂还不是市场化机制，要引入竞争性价格发现。不仅如此，“三区三州”地区在脱贫攻坚过程中获得了高强度的要素资源的集聚，反而一些丘陵贫困地区要素进入不充分，资源配置率还比较低，因此，“十四五”期间推进建设用地指标的跨区域交易，有利于解决区域发展不平衡。

成渝抢先破题跨省用地指标交易？

实际上，最近几年，中央多个重要文件也提出要探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》。方案提出，要推动经营性土地要素市场化配置，完善建设用地市场体系，开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。

而土地制度改革也是实施区域战略的重要内容。

中共中央国务院此前印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中也提出，加强土地统一管理，探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制。上海市贯彻该纲要的实施方案中就提出，探索建立区域土地指标跨省调剂机制，优先保障跨区域重点项目落地。

今年出席全国人大十三届四次会议的四川代表团向大会提交21件全团建议，其中就包括《关于加大对成渝地区双城经济圈土地管理制度改革试点支持力度的建议》，而出席全国政协十三届四次会议的驻川全国政协委员联名提案中，也包括了《关于加大对成渝地区双城经济圈土地管理制度改革试点支持力度的提案》。

冯奎认为，可以考虑成渝双城经济圈与长三角地区进行土地指标跨区域交易试点。成渝地区卖出土地指标，长三角买进，这项改革是长江经济带“龙头”与“龙尾”的重要合作，有利于长江流域上、下游建立生态补偿机制，有花艺奇猫利于探索区域协调合作发展机制。

《纲要》明确提出，要推进耕地指标和城乡建设用地指标在省级统筹下实现跨区域流转，探索节余指标与长三角地区跨区域交易。可以借助双城经济圈和长三角一体化两大国家战略来推进试点。

郭晓鸣表示，四川整体上相比长三角还是欠发达地区，资金资本要素不足，通过指标交易以资源要素争取资金要素。因为四川省内发展不平衡更加突出，发达与不发达地区反差很大，跨区域交易机制将提升省内资源配置的效率，缩小地区差距。

不仅如此，作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，成都和重庆都在土地制度改革上进行了比较深入的探索改革，形成了一些全国性的经验，其中重庆地票制度就受到广泛关注。因此，成渝地区也谋求在建立这一跨区域交易机制中扮演重要的角色。

全国人大常务委员会委员、重庆市人大常委会副主任杜黎明2020年提出《关于依托重庆农村土地交易所开展土地指标跨区域交易试点的建议》（全国人大十三届三次会议第3286号建议）。

自然资源部2020年9月对这份建议进行答复。答复称，2008年12月，重庆农村土地交易所挂牌成立，地票交易试点正式启动。由于重庆地票是改革试验区的特殊政策，没有允许在其他地方推行，目前尚不宜以此为依托建设全国性交易平台。